La Mutualité face au plan Juppé

A réforme inédite, mobilisation inédite

De la réforme des retraites et de la Sécurité sociale présentée en novembre 1995 par Alain Juppé, en l’absence de toute concertation préalable avec les partenaires sociaux, la mémoire collective a surtout retenu les grèves spectaculaires qu’elle a provoquées dans le secteur public. Le versant retraites du programme, qui envisage de généraliser la réforme appliquée deux ans plus tôt par Edouard Balladur au secteur privé, est en effet à l’origine de la grève la plus massive que la France a connu depuis mai 1968 : après les transports publics, paralysés pendant plus de trois semaines, la grogne gagne l’ensemble des administrations publiques. Ce mouvement d’une intensité exceptionnelle impose au Premier ministre d’abandonner son projet.

Pour autant, si Alain Juppé est contraint de s’incliner face au mécontentement de la rue, le volet de sa réforme sur l’Assurance maladie, lui, est retenu. Nombre d’acteurs s’entendent d’ailleurs pour admettre la nécessité d’une réforme du système qui, cinquante ans après sa fondation, se trouve à la croisée des chemins. Le déficit de l’Assurance maladie atteint alors des niveaux inédits : 130 milliards de francs en 1993, dont 100 milliards pour le régime général. C’est donc à un problème crucial qu’Alain Juppé s’attaque en 1995. La mise en œuvre de l’ambitieux plan qui a gardé son nom, réalisée par ordonnances, va profondément modifier l’édifice de la Sécurité sociale et impliquer une réforme de la Constitution.

Parmi les mesures adoptées, on retiendra la Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), associée à une Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES). S’y ajoute la mise en place d’un Objectif national des dépenses d’Assurance maladie (ONDAM), fixé chaque année par une loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS), qui donne un droit de regard au Parlement en matière de santé et de protection sociale. Le Plan Juppé inaugure également la régionalisation du système de santé avec la création des Agences régionales d’hospitalisation (ARH), ainsi que les procédures d’évaluation et d’accréditation des établissements de santé. Pour finir, est prévue la création d’une Assurance maladie universelle (AMU), qui sera concrétisée en 1999 au travers de la CMU.

Une réaction à contrecourant ?

Très longtemps, la Mutualité française a participé à des actions contestataires face aux réformes de la Sécurité sociale, notamment en 1959 et en 1964 : on se souvient aussi des grandes manifestations de 1967 contre les ordonnances Jeanneney ou, treize ans plus tard, du vent de protestation mutualiste qui emporta le projet de Ticket modérateur d’ordre public (TMOP). En 1987 encore, un rassemblement organisé à Vincennes réunit 150 000 militants sur le thème « La Sécu, pas sans nous ». « Ces états généraux de la Sécurité sociale »[1] signent l’apothéose des manifestations mutualistes contre des mesures de replâtrage, impuissantes à venir à bout des difficultés du système. Mais Vincennes amorce aussi une nouvelle forme de mobilisation de la FNMF qui s’impose de plus en plus comme une force de proposition dans le débat sur la protection sociale. A cette occasion, sont présentées plusieurs solutions pour une réforme durable de la Sécurité sociale, comme l’élargissement du mode de financement, des procédures d’évaluation des techniques médicales et des médicaments, et une meilleure maîtrise des dépenses de santé.

Sans abandonner « les formes classiques d’opposition », notamment contre le plan Veil de 1993 qui suscite le mécontentement des mutualistes « contre des mesures assurément palliatives et surtout inégalitaires », le temps semble venu de « sortir de la "guerre des tranchées" » en faisant « entendre avec plus de force encore sa voix réformatrice »[2]. En 1994, au congrès de la FNMF de Bayonne, est élaborée une « Charte pour la protection sociale de l’an 2000 », dont l’objectif est « de s’inscrire dans une perspective de renouveau social pour la France ». Fusion de tous les régimes dans un régime universel d’Assurance maladie pour « sortir des logiques corporatistes », participation de l’ensemble des revenus au financement du système, création d’un « parlement social » accordant des prérogatives aux partenaires sociaux dans l’élaboration du budget social de la Nation : telles sont quelques-unes des pistes suggérées pour sortir la Sécurité sociale de l’impasse. Si le plan Juppé « n’a certes pas été rédigé à Bayonne »[3], nombre de ses mesures s’inspirent des propositions de la FNMF, à l’instar du régime universel d’assurance maladie, de la généralisation des médicaments génériques ou de l’élargissement de l’assiette du financement de la Sécurité sociale, qui signent autant de victoires pour la Mutualité française.

****

La Charte pour la protection sociale de l’an 2000 et le plan Juppé marquent une étape importante dans le processus amorcé par la Mutualité pour se placer en position de force dans le paysage social. Mais cette contribution au débat public n’est pas exempte de difficultés : outre les tensions suscitées avec le monde syndical, divisé sur le plan Juppé, « elle contribue à « accentuer les clivages dans la famille mutualiste »[4]. En effet, au sein du mouvement mutualiste, certaines voix considèrent que la Charte pour la protection sociale de l’an 2000 constitue une étatisation du système ».

[1] « Le plus grand rassemblement de notre histoire », Revue de la Mutualité n° 130, mars-avril 1987.

[2] Bernard Gibaud, Fédérer autrement. Histoire de la Fédération nationale de la Mutualité française (1902-2002), Paris Mutualité française, 2003.

[3] Ibid.

[4] Christophe Forcari, « Le plan Juppé aggravera la fracture sociale », interview du président de la Fédération des mutuelles de France, Libération, 28 novembre 1996.